PERU 2011: Estructura del Estado, burocracia y modernización

Los caminos de la inclusión

Por Carlos Contreras

Revista Ideele, Lima, núm. 211, noviembre 2011

La cantidad de obra pública y la profundidad de las reformas que un gobierno nacional sea capaz de alcanzar dependen en un alto grado de lo que llamaremos aquí la “infraestructura del Estado”. Ésta consiste tanto en aspectos materiales que permiten a las autoridades mantener un control efectivo de lo que ocurre en el territorio y prestar servicios a la población, cuanto en aspectos de organización y calidad de la burocracia. Para lo primero serán indispensables las redes de comunicación, como caminos, telefonía y puertos aéreos y marítimos; locales escolares, comisarías de Policía y armamento o equipos de comunicación para los custodios del orden interno; edificios e instrumentos de atención médica; aparatos para el servicio meteorológico que permite prever desastres naturales; etcétera. Para lo segundo: técnicos preparados en todas estas áreas, con experiencia y competencia para el sector público, y cuya organización administrativa sea eficaz.

Uno de los problemas más agudos para que los países pobres o tercermundistas mejoren su desempeño económico y político ha sido precisamente la mala calidad o insuficiencia de dicha infraestructura, que hacía que los gobiernos mejor intencionados o los líderes más visionarios y mejor preparados fracasasen en sus propósitos de reforma política y ascenso de la calidad de vida de los habitantes. La infraestructura del Estado no se improvisa; se forma paulatina y progresivamente, adquiriendo la categoría de una herencia histórica difícil de cambiar en el corto plazo de cuatro a seis años que suelen durar los gobiernos.

La infraestructura del Estado en el Perú era precaria cuando comenzó nuestra vida republicana, pero las dificultades naturales y la extensión del territorio empeoraban la calificación todavía más. Los puertos y caminos permitían apenas un tráfico lento y de pequeña escala. Un observador francés de alrededor de 1840 reseñó que la profusión de revoluciones y la consiguiente inestabilidad política del país era una consecuencia de los malos caminos, que hacían que sofocar una revuelta o la sedición de algún comandante fuese una tarea ardua y demorada. Los dirigentes de estos eventos siempre podían contar con un periodo “de gracia”, o sin represión, que ya podía servirles para ponerse a buen recaudo, o para obtener réditos que compensasen su ulterior derrota. En estas circunstancias, que no cambiaron en lo fundamental hasta las primeras décadas del siglo XX, el país vivía una especie de régimen descentralizado de facto, ya que las élites y autoridades locales no podían ser controladas por el poder central.

La ausencia de personal técnico fue asimismo clamorosa hasta la guerra del salitre. Todo el personal del Estado, sin contar el de tipo militar, sumaba apenas unos tres mil hombres antes de dicha guerra. Pero el problema no era principalmente de número, sino de preparación. Las dos o tres universidades del país formaban solamente abogados, médicos y hombres de letras; se carecía de expertos en campos tan importantes para el Gobierno como el tributario, la administración de servicios, la construcción de caminos y edificios o la alfabetización. Ciertamente, tampoco existía la idea de que en estas áreas el Estado tuviese una tarea que cumplir. La labor de gobierno se entendió por entonces como la defensa del territorio nacional y del orden interno (que a su vez se entendía estrechamente como controlar las conspiraciones contra el gobierno radicado en la capital), así como la mantención de tribunales de justicia para castigar los delitos. La propia estructura del Estado así lo demostraba. Hasta 1896 existieron solamente cinco ministerios: Gobierno y Policía, Guerra y Marina, Hacienda, Relaciones Exteriores y Justicia. A este último se le añadieron luego las Direcciones de Instrucción, Beneficencia y Culto.

El desastre de la guerra del salitre empujó la idea de que el Gobierno en el Perú debía preocuparse por algo más que aquello. En el agrio debate que siguió a la Paz de Ancón emergió la idea de que la tarea más importante del gobierno era lo que se proclamó entonces como “la redención del indio”, que hoy llamaríamos su “inclusión social”. Redimir a los indios exigía integrar su territorio al resto del país con vías de comunicación como ferrocarriles y telégrafos; enseñarles el idioma castellano y las costumbres “civilizadas” de higiene y urbanidad; y transmitirles los hábitos alimenticios que pudiesen potenciar su adecuado desarrollo físico e intelectual. La inversión en caminos modernos y en educación también se hizo necesaria para reconstruir la economía nacional sobre la base de nuevos bienes de exportación, una vez que se habían perdido el guano y el salitre. Para extraer las lanas de las punas, el caucho de la Amazonía y el cobre de las cordilleras hacían falta ferrocarriles y una mano de obra disciplinada laboralmente, de la que carecíamos.

Desde aproximadamente 1900 se desplegó un activismo estatal que llevó a un importante mejoramiento de la infraestructura del Estado en el Perú. La fundación del nuevo Ministerio de Fomento y Obras Públicas, en 1896, fue el campanazo de anuncio de la nueva era. Aproximadamente una década después se crearon las Direcciones de Educación y de Higiene y Salubridad, que centralizaron la conducción de las tareas de educación y salud en manos del poder central.

El cuadro que sigue sintetiza la historia de la creación de los ministerios en el Perú. Bajo el entendido de que éstos representaron campos de dirección y coordinación de la política pública, podría suponerse que su creación denotó el interés del Estado en desplegar una acción decidida en determinados ámbitos. Se trata de un esfuerzo preliminar, que podría contener algunas imprecisiones. De hecho, hemos omitido considerar los cambios de nombre que han sufrido los ministerios a través del tiempo, cuando su misión principal se mantenía. Por otro lado, la desaparición de algunos tuvo que ver con dos situaciones: una, que un ministerio se subdividía en otros nuevos, por lo que, más que expresar la pérdida de interés del Estado en una materia, estaría expresando, al revés, que ésta se contemplaba tan importante que se decidió afrontarla desde varias carteras. Éste sería el caso de la desaparición del Ministerio de Fomento en el inicio del gobierno militar. La segunda situación ocurrió cuando un ministerio se fusionó con otro, lo que estaría expresando el deseo de concentrar o coordinar mejor el esfuerzo gubernamental, o que éste se aprecia menos necesario que antes en algún aspecto. Esto sucedió durante el gobierno de García entre 1980 y 1985, cuando se fusionó en uno solo los ministerios militares, y durante el de Fujimori, cuando la cartera de Vivienda y Construcción fue fusionada con la de Transportes.

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CUADRO: Creación de ministerios en la historia del Perú independiente

---------------------------------- Año de --------- Año de
---------------------------------- creación ------- desaparición

Hacienda (hoy Economia y Finanzas) --- 1821

Gobierno (hoy Interior) -------------- 1821

Guerra y Marina (hoy Defensa) -------- 1821

Relaciones Exteriores ---------------- 1826

Justicia ----------------------------- 1826

Fomento ------------------------------ 1896 ------------- 1969

Marina ------------------------------- 1920 ------------- 1987

Salud -------------------------------- 1935

Educación ---------------------------- 1935

Aeronautica -------------------------- 1941 ------------- 1987

Trabajo ------------------------------ 1942

Agricultura -------------------------- 1943

Energia y Minas ---------------------- 1968

Transportes y Comunicaciones --------- 1969

Industria ---------------------------- 1969

Pesqueria ---------------------------- 1969 -------------- 2002

Vivienda ----------------------------- 1969 ------- 1992-2002 (*)

(*) En 1992 se fusionó con Transportes; reapareció el 2002

Presidencia -------------------------- 1985 ------------- 2002

Mujer -------------------------------- 1996

Produccion --------------------------- 2002

Comercio Exterior y Turismo ---------- 2002

Ambiente ----------------------------- 2008

Cultura ------------------------------ 2010

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El cuadro (para cuya preparación agradezco la ayuda de Stephan Gruber), muestra que fue en el siglo XX que ocurrió una inflación de ministerios. Los seis que existían al comenzar la centuria se habían triplicado cuando ésta terminó. Las coyunturas más activas fueron la de 1935-1943, cuando nacieron cinco nuevos ministerios, y la del gobierno militar, durante 1968-1969, cuando vieron la luz otros cinco. La primera década del siglo XXI ha sido también pródiga en la creación de ministerios.

El crecimiento del número de ministerios no implicó, desde luego, el de la calidad de la administración pública. A veces trajo la politización de un sector y, en tal sentido, una degradación del carácter técnico de su burocracia. En cualquier caso, es clara la preocupación desarrollista que hubo en el siglo XX, plasmada en la creación de carteras para cada sector de la producción económica.

El siglo XIX fue el de la creación de los departamentos. Habiendo nacido la república con solo ocho, ya sumaban veinte al terminar dicha centuria. En el siglo XX se crearon solo cuatro más. El XX fue, en cambio, el de la proliferación de ministerios. Se trata de un giro interesante, puesto que mostraría que el Estado entendió entonces que el gobierno debía centralizar la conducción de las nuevas competencias que desplegaba, antes que desarrollarlas a través de las administraciones locales. Los ministerios de la Mujer y del Ambiente y el nuevo de Inclusión Social expresarían la aparición de una segunda ola de “preocupación social” (la primera fue la de los años 1935-1942, cuando aparecieron los de Salud, Educación y Trabajo). Los nuevos ministerios expresarían el agotamiento de las antiguas vías para la integración social y la transición hacia políticas más “focalizadas”. Creo, sin embargo, que aún habría mucho por hacer mejorando la calidad de la prestación de las “viejas políticas”, como educación y salud.

No cabe duda de que volviendo la mirada medio siglo atrás, podemos decir que la infraestructura del Estado ha mejorado mucho en el Perú. Las carreteras llegan hoy a todas las capitales de distrito (salvo en la Amazonía), y la dotación de electricidad y telefonía se ha masificado hasta alcanzar una parte mayoritaria del territorio nacional. Esto mejora las posibilidades de desempeño de cualquier gobierno, pero deja asimismo en evidencia que las políticas y las personas que las apliquen son hoy, más que antes, las responsables de los resultados. En cualquier caso, un tema clave, y también espinoso, para el nuevo Gobierno será compatibilizar la estructura ministerial del gobierno con la descentralización aplicada a través de los gobiernos regionales. ¿Más ministerios y menos Gobierno Regional, o lo contrario? De momento la mano pareciera cargada hacia lo primero, lo que, si bien debe llevar a resultados más rápidos, a largo plazo podría no ser lo mejor.

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* Tomado de: http://www.revistaideele.com/content/los-caminos-de-la-inclusi%C3%B3n

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Una campaña escondida

Por Antonio Zapata

La República, Lima, 05 de octubre de 2011

Habitualmente se acepta que en el Perú vivimos un caso singular de democracia sin partidos políticos y con bajo nivel de ciudadanía. Pero poco se estudia cómo funciona el sistema en la práctica. Dos son sus características principales. En primer lugar, la agenda política la establecen los medios de comunicación. En ello se registra una tendencia contemporánea, presente en todo el planeta, pero que alcanza límites inusitados entre nosotros, precisamente a causa de la inexistencia de partidos que precisen los debates principales. Por el contrario, se discute lo que desean los medios, que en realidad son un campo de lucha, porque hay tendencias, pero aquí importa el grupo dominante.

En segundo lugar, los empleados públicos de nivel medio y bajo constituyen una burocracia mal pagada y desmotivada, además poco entrenada en sus responsabilidades. Por ello, esta masa requiere ser conducida por otra burocracia más calificada. Esa elite del funcionariado proviene de fuera del Estado, su fuente está en universidades, ONG y empresas privadas, no en los partidos políticos. Está tan descuidada la carrera pública que rara vez el jefe de un ministerio proviene de sus canteras. La decisión en una oficina pública la toma el personal de confianza, que entra y sale con el titular, a quien acompaña en el nombramiento y en la salida.

En el Perú tenemos dos burocracias de elite que compiten por dirigir el aparato del Estado. La mayoría es neoliberal y ha sido mayoritaria después de los años noventa. Pero, asimismo existe una segunda tecnocracia de nivel, que responde a una orientación izquierdista. Proveniente de ONG y universidades, algunos empezaron su carrera en los años 1970 con Velasco y han participado a cuentagotas de la función pública; aunque un grupo logró experiencia durante el gobierno de Toledo o participando en gobiernos locales y regionales.

Esas dos tecnocracias compiten y pocas veces cooperan. Pero el proyecto de este gobierno es lograr esa alianza, formando una coalición, donde cada cual aporte lo suyo. En teoría, los neoliberales a cargo de asuntos de crecimiento y los izquierdistas en redistribución. Pero la cooperación no es fácil porque existen múltiples presiones.

Es ahí donde reaparecen los medios de comunicación, porque ellos manejan el debate público. Su función consiste en canalizar intereses y articularlos bajo forma de campañas de impacto en la opinión pública. No informan sino orientan y muchas veces sus excesos les son contraproducentes, porque se registra una buena cantidad de campañas perdedoras.

Desde que ingresó el actual gobierno, ha tomado cuerpo una de esas campañas de largo aliento en la prensa nacional. Se trata de golpear a la burocracia izquierdista que ha apostado por participar del gobierno de Ollanta Humala. Empezó con Ricardo Soberón y ahora se halla centrada en Aída García Naranjo. Esta campaña aprovecha sus errores para debilitarlos y propiciar cambios a corto plazo, abriéndole espacio a la burocracia neoliberal de elite, que aspira a recuperar el pleno control de la maquinaria gubernamental.

El verdadero blanco de la campaña es el Presidente del Consejo de Ministros, que encarna el ideal de colaboración entre estas dos alas. Por ello, Siomi Lerner ha propiciado un contrapeso en el Estado, buscando incorporar a la función pública a dirigentes de izquierda, profesionales de ONG y académicos. Por su parte, los medios de derecha buscan impedir la reorientación del aparato del Estado, golpeando a la tecnocracia izquierdista que ofrezca pretexto y en el fondo apuntando a un segundo gabinete con nuevo premier. Según su cálculo, ese sería el momento para cooptar a Humala y retornar a la normalidad.

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* Tomado de: http://www.larepublica.pe/columnistas/%5Bvocab-columnas-term-raw%5D/una-campana-escondida-04-10-2011

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Técnicos y políticos

Por Martín Tanaka

La República, Lima, 20 de noviembre de 2011

La persistente paradoja de la coexistencia entre crecimiento económico y malestar y protesta social tiene su contraparte en el hecho de que, en los últimos años, el Estado ha profesionalizado la gestión de las áreas clave de manejo macroeconómico con funcionarios, “tecnócratas” altamente especializados y eficaces, mientras que otras áreas (las vinculadas a los servicios que recibe la población por parte del Estado) han caído en el abandono, quedando como espacio de manejo político siguiendo lógicas que en la ciencia política llamamos de patronazgo (pago de favores políticos con puestos en la administración pública). Así, el MEF o el BCR funcionan muy bien y tienen mucho prestigio, mientras que la justicia, la seguridad ciudadana, la salud o la educación funcionan muy mal.

Con el gobierno actual, la apuesta política parece pasar por extender la lógica de la profesionalización y la “tecnocratización” de la esfera macroeconómica a la social: los nombramienos de las ministras de Educación y de Desarrollo e Inclusión Social se legitiman en el hecho de que ambas son expertas y conocedoras profundas de las realidades de sus sectores, lo que está por supuesto muy bien.

Sin embargo, los profesionales, técnicos, expertos carecen frecuentemente de capacidades políticas. No solamente en cuanto a ser sensibles frente al “manejo político” de sus sectores, sino también en cuanto a carecer de una estructura política que ejecute, implemente, negocie, haga viable las iniciativas que se presentan. En los últimos días, con las protestas en Cajamarca y otros lugares, ha habido desde varios sectores el reclamo de la necesidad de “hacer política”: movilizar operadores políticos que debatan, difundan, convenzan, negocien, pacten, que hagan realidad a nivel local las grandes políticas gubernamentales.

Cuando se analizaban las protestas sociales durante el gobierno de Toledo comentábamos que Perú Posible no era un partido, que no contaba con militantes de base, y que eso explicaba sus problemas de manejo. Con el gobierno de García se esperaba que el APRA pudiera mostrar un mejor desempeño, pero la mejora fue muy marginal. Por ello, la respuesta frente a las protestas fue reactiva, no preventiva, y de naturaleza burocrática, no política. La negociación descansaba en funcionarios limitados por sus sectores, y no se dieron negociaciones políticas en un sentido amplio.

¿Está condenado el gobierno de Ollanta Humala a repetir este patrón? Ciertamente el Partido Nacionalista muestra carencias iguales o mayores que el APRA y Perú Posible. Sin embargo, este gobierno ha logrado articular a un gran número de viejos militantes de izquierda, con estrechos vínculos y relaciones con el mundo sindical, gremial, organizativo que ahora pone en jaque al gobierno, pero no parecen mostrar mayor iniciativa: ¿es por que no quieren, no pueden, o no los dejan actuar?

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* Tomado de: http://www.larepublica.pe/columnistas/virtu-e-fortuna/tecnicos-y-politicos-20-11-2011

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CHILE: Uso y Abuso de la Historia

Chile cambia la expresión dictadura por "régimen militar" en los libros de texto

La modificación del término, aprobada por el Consejo Nacional de Educación, provoca duras críticas de los partidos de la oposición

Por Manuel Délano, en Santiago de Chile

El País, Madrid, 5 ENE 2012

La decisión del Gobierno de Sebastián Piñera de cambiar en los textos para los escolares de enseñanza básica la denominación del periodo de Augusto Pinochet de “dictadura” a “régimen militar” desató una intensa polémica con la oposición, que denuncia un intento de maquillar la realidad, e incluso dentro de las propias filas de la coalición gobernante de derecha, donde algunos discrepan de la modificación.

El episodio sería casi meramente anecdótico si no fuera porque no es el único que ha ocurrido en los casi dos años que ha gobernado Piñera, que pudo llegar a La Moneda en marzo de 2010, después de 20 años y cuatro administraciones de centroizquierda, justamente por haber sido un opositor de la dictadura.

El cambio de “régimen militar” por “dictadura” fue propuesto por el exministro de Educación Felipe Bulnes y aprobado el 9 de diciembre por el Consejo Nacional de Educación, en el que participan distintos sectores. El nuevo concepto, más general pero a la vez menos preciso y descriptivo de lo que significó para los chilenos el Gobierno de Pinochet (1973-1990), se aplicará en los textos escolares de Lenguaje, Historia, Geografía y Ciencias Sociales de los escolares de primero a sexto grado.

El nuevo ministro de Educación, Harald Beyer, un académico conservador y riguroso que llegó al cargo en vísperas de fin de año en reemplazo de Bulnes, debió estrenarse con la defensa del cambio de concepto, ácidamente criticado a través de las redes sociales. “Yo reconozco que fue un gobierno dictatorial, así que no tengo problemas”, afirmó Beyer, pero se usa el término más general, “que es régimen militar”. La coordinadora de currículum del Ministerio de Educación, Loreto Fontaine, explicó en declaraciones al portal electrónico El Mostrador que el concepto de régimen militar admite que “puede haber diferentes puntos de vista y experiencias” al describir el periodo.

La administración de Piñeraha estado plagada de pequeños incidentes de este tipo, en que el espíritu más ultramontano de la derecha se ha desbordado sobre las costumbres del vaso republicano. Al propio Piñera estas manifestaciones o deslices, según se quiera ver, no le han agradado. En noviembre, una funcionaria de La Moneda envió en nombre del presidente sus “felicitaciones y los mejores deseos de éxito” al acto en homenaje al extorturador Miguel Krasnoff, condenado a 144 años de cárcel en 23 condenas por violaciones a los derechos humanos, y Piñera la destituyó en su cargo. Una funcionaria media de promoción del turismo decretó la prohibición de usar pantalones y la medida debió ser retirada. La campaña para prevenir el sida no se refiere a la principal medida de contención, el condón. La directora de un organismo que concede becas a escolares instaló una efigie de una virgen en el acceso a las oficinas, aunque el Estado chileno no se define como confesional.

En la oposición, el presidente del Partido Socialista, Osvaldo Andrade replicó el concepto de régimen militar con un ejemplo de zoología: “Tiene orejas de gato, cuerpo de gato, maúlla como gato y algunos quieren que se llame perro. Eso es dictadura, le pongan el nombre que le pongan”.

Para la directora del Instituto de Derechos Humanos, Lorena Fríes, hay sectores en el gobierno a los que les incomoda el concepto de dictadura, “pero es la verdad y se usa en todas partes del mundo donde hubo gobiernos totalitarios que violaron de manera grave y sistemática los derechos humanos”. La presidenta de la Agrupación de Familiares de Detenidos Desaparecidos, Lorena Pizarro, consideró la modificación como una ofensa y falta de respeto grave que “altera la verdad de la historia”. La polémica incluso llegó a la derecha, donde los sectores más liberales —y cercanos al propio Piñera— reconocen que Pinochet fue dictador.

Para los diputados más cercanos a Pinochet, el cambio es positivo porque a su juicio en los últimos años se ha contado la historia desde una sola óptica, informa Efe. “Que se hable de dictadura es una forma de estigmatizar a un gobierno que entregó democráticamente el poder”, declaró el congresista Iván Moreira, de la ultraconservadora Unión Demócrata Independiente.

Si bien las editoriales de los textos escolares tienen libertad para su elaboración, si respetan los contenidos curriculares, es difícil que desoigan la decisión del Ministerio. El Consejo de Educación podría revertir o revisar la medida después de la polémica que esta ha desencadenado. Uno de sus miembros, Alejandro Goic, reconoció que la modificación del concepto les pasó inadvertida y que el Ministerio de Educación no les informó previamente. Goic espera que la decisión pueda revertirse porque “a las dictaduras hay que llamarlas dictaduras y a las democracias, democracias”, según declaró a Radio Cooperativa.

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* Tomado de: http://internacional.elpais.com/internacional/2012/01/05/actualidad/1325758661_768120.html

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De textos y contextos escolares

Por Ariel Segal

La República, Lima, viernes 13 de enero de 2012

Era de esperarse que la decisión del gobierno chileno de cambiar en los textos escolares la expresión “dictadura” por “régimen militar”, para referirse a los 17 años de la tiranía de Pinochet obligaría a sus promotores a cancelarla inmediatamente ante la ola de repudio de dicha osadía. Sin embargo, el daño está hecho para Sebastián Piñera a quien sus asesores le terminaron de dar el último tiro de gracia de la ya agónica carrera política.

Queda preguntarse: ¿Fue un intento de atraer a la extrema derecha simpatizante de Pinochet para la reconstrucción del partido Renovación Nacional? ¿Se trata de un asunto ideológico de la derecha chilena que busca encender un debate serio sobre la dictadura, con una izquierda que nunca se ha atrevido, seriamente, a calificar también con esa definición al régimen de Fidel Castro, que históricamente tiene que ver, por su excesivo involucramiento en la política chilena de los 70, con los sucesos que condujeron al golpe contra Allende? En todo caso, un régimen militar es siempre una dictadura, aunque es cierto que hay dictaduras autocráticas, respaldas por los militares, pero nacidas por elecciones libres como el caso de Fujimori y otros que se perpetúan en el poder mas sofisticadamente.

Lo cierto es que como la historia la escriben los vencedores, en sociedades no democráticas es intensamente manipulada por quienes detentan el poder, y eso se supo desde la Revolución Francesa pero llegó al paroxismo cuando en regímenes totalitarios como el de la Alemania nazi, la Italia fascista y la Unión Soviética comunista fueron utilizados los textos escolares como base principal para crear generaciones futuras de súbditos pasivos y adeptos.

La polémica chilena es buena oportunidad para ahondar en el tema de lo delicado de la educación escolar en sociedades democráticas, pero también, para comprender hasta cuánto pueden influir los textos de las escuelas en radicalizar a sociedades ideologizadas y conducidas al fanatismo.

En este sentido los chilenos pueden estar tranquilos, -a diferencia de otros sufridos pueblos de hoy- mientras preserven una auténtica democracia.

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* Tomado de: http://www.larepublica.pe/columnistas/cosas-veredes/de-textos-y-contextos-escolares-13-01-2012

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